Mens USA, Rusland og Ukraine igen mødes om mulighederne for fred, står EU i et historisk dilemma. Europa er økonomisk og sikkerhedspolitisk dybt involveret i krigen, men har fortsat ikke en selvstændig plads i det centrale forhandlingsformat. Spørgsmålet er ikke alene, om EU kommer med til bordet. Det er, hvilken rolle Unionen kan få i den europæiske sikkerhedsorden, der måske er ved at blive forhandlet på plads. EU-overblikket ser nærmere på seks forskellige scenarier.

Der er noget bemærkelsesværdigt ved de fredsforhandlinger, der den 10. november er genoptaget i Abu Dhabi.

USA, Ukraine og Rusland sidder ved forhandlingsbordet. EU er ganske vist repræsenteret i Abu Dhabi og deltager i konsultationer med amerikanerne, ukrainerne og andre europæiske partnere. Men EU sidder ikke med som selvstændig part i de egentlige trepartsforhandlinger.

Det er en ganske særlig situation.

For mens Washington forsøger at skabe grundlaget for en fredsaftale, er det i høj grad Europa, der skal leve med dens langsigtede konsekvenser.

EU og medlemslandene har tilsammen mobiliseret mere end 230 milliarder euro i støtte til Ukraine. Unionen har vedtaget omfattende sanktioner mod Rusland, finansierer ukrainsk genopbygning, bidrager til landets forsvar og har indledt egentlige optagelsesforhandlinger med Ukraine.

Samtidig er EU’s egen sikkerhed tæt forbundet med spørgsmålet om, hvordan krigen slutter.

Alligevel er Unionens direkte indflydelse på forhandlingsprocessen fortsat begrænset.

Dermed opstår et grundlæggende europæisk dilemma: Kan EU acceptere en fred, som Unionen ikke selv har været med til at forme, men som den efterfølgende forventes at finansiere, understøtte og måske endda garantere?

Det handler ikke længere kun om Ukraine

En væsentlig udvikling i de seneste dages diplomati er, at diskussionerne ikke alene handler om våbenhvile, territorier og ukrainske sikkerhedsgarantier.

USA har åbnet for en bredere aftale om Europas fremtidige sikkerhed. Rusland har samtidig gjort det klart, at Moskva ønsker en samlet diskussion af den europæiske sikkerhedsarkitektur.

Det ændrer perspektivet.

For hvis forhandlingerne også kommer til at omhandle NATO’s rolle, militær tilstedeværelse, sikkerhedsgarantier og forholdet mellem Rusland og det øvrige Europa, er der ikke længere kun tale om en mulig fredsløsning for Ukraine.

Så handler det om Europas sikkerhedspolitiske indretning i de kommende årtier.

Det er netop her, Europas begrænsede deltagelse bliver problematisk.

EU’s udenrigschef, Kaja Kallas, har understreget, at Rusland ikke kan have vetoret over europæisk sikkerhed. Polens udenrigsminister, Radosław Sikorski, har advaret mod aftaler om Europas fremtid, der indgås uden de europæiske landes direkte deltagelse.

Men bekymringen handler også om, hvorvidt Europa overhovedet er i stand til at tale med én stemme.

Italiens premierminister, Giorgia Meloni, har i begyndelsen af november opfordret til at udpege en egentlig europæisk forhandler med et fælles mandat. Spørgsmålet ventes drøftet på det uformelle EU-topmøde i Dublin den 13. november.

Dermed står EU ikke alene over for spørgsmålet om, hvordan man kommer med i forhandlingerne.

Unionen skal også finde ud af, hvem der i givet fald skal forhandle på dens vegne.

Scenarie 1: EU kommer med til forhandlingsbordet

Det første scenarie er, at de nuværende trepartsforhandlinger udvides, så EU og centrale europæiske lande får en formel rolle.

Det er ikke en utænkelig udvikling. USA har allerede signaleret, at bredere forhandlinger med europæisk deltagelse kan blive nødvendige, hvis der skal etableres en varig sikkerhedsordning.

En sådan udvikling ville kunne give Europa mulighed for at påvirke spørgsmål om sikkerhedsgarantier, sanktioner, genopbygning og Ukraines fremtidige integration i Europa.

Men der er mindst to udfordringer.

For det første modsætter Rusland sig fortsat europæisk deltagelse i de direkte forhandlinger.

For det andet skal EU finde en fælles repræsentation og et mandat, som samtlige medlemslande kan acceptere.

Det er ikke nødvendigvis enkelt, når Frankrig, Tyskland, Polen, Italien, de baltiske lande og andre medlemsstater har forskellige historiske erfaringer med Rusland og forskellige sikkerhedspolitiske interesser.

Spørgsmålet i dette scenarie er derfor, om EU kan skabe en fælles forhandlingsposition, før andre har fastlagt rammerne for en mulig aftale.

Scenarie 2: USA forhandler freden – Europa får ansvaret for gennemførelsen

Det andet scenarie er måske det mest interessante institutionelt.

Her fortsætter USA som den centrale mægler mellem Rusland og Ukraine, mens EU og europæiske lande inddrages i parallelle forhandlinger om sikkerhedsgarantier, økonomi og genopbygning.

Det ville i praksis skabe to spor.

Et amerikanskledet spor, hvor krigens afslutning, territoriale spørgsmål og overordnede sikkerhedspolitiske rammer forhandles.

Og et europæisk spor, hvor finansiering, genopbygning, støtte til den ukrainske stat, medlemskabsperspektiver og eventuelle sikkerhedsforpligtelser behandles.

Det kan give en arbejdsdeling, hvor de forskellige parter bidrager med deres respektive styrker.

Men det rummer også en betydelig udfordring.

For hvad sker der, hvis USA og Rusland når frem til en aftale, som forudsætter europæiske økonomiske eller sikkerhedspolitiske forpligtelser, der endnu ikke er godkendt i EU?

Washington kan ikke på EU’s vegne ophæve europæiske sanktioner eller love Ukraine medlemskab af Unionen. Den slags beslutninger kræver særskilte europæiske processer.

Tilsvarende kan USA ikke uden videre forpligte europæiske lande til at stille militære styrker til rådighed.

Kan en fredsaftale fungere, hvis de aktører, der skal gennemføre væsentlige dele af den, ikke har haft reel indflydelse på dens udformning?

Scenarie 3: USA og Rusland søger en bredere sikkerhedsaftale om Europa

Det tredje scenarie går længere end en traditionel fredsaftale.

Her bliver Ukraine en del af en større amerikansk-russisk forhandlingsproces om Europas sikkerhed.

Rusland har i længere tid ønsket at få diskuteret NATO’s militære tilstedeværelse i Europa, alliancens udvidelser og forholdet mellem Rusland og de vestlige lande.

Hvis de aktuelle forhandlinger udvikler sig i den retning, kan de komme til at omfatte spørgsmål, som direkte berører en lang række europæiske lande.

Det vil rejse komplicerede spørgsmål.

Hvordan skal europæiske NATO-lande forholde sig, hvis USA drøfter fremtidige militære begrænsninger eller sikkerhedsordninger med Rusland?

Hvilken rolle skal EU have i en proces, hvor centrale sikkerhedspolitiske beslutninger i høj grad ligger hos medlemsstaterne og NATO?

Og hvor går grænsen mellem en aftale, der skal forhindre en ny krig, og en aftale, der giver Rusland indflydelse på andre europæiske landes sikkerhedspolitiske valg?

For de østeuropæiske og baltiske lande er disse spørgsmål særlig følsomme.

En bredere aftale kan skabe mulighed for nye sikkerhedspolitiske mekanismer. Men den kan også skabe konflikt mellem amerikanske, russiske, ukrainske og europæiske interesser.

Her bliver spørgsmålet ikke kun, om EU skal være med.

Det bliver, hvilke dele af Europas sikkerhed der overhovedet kan forhandles om, og hvem der har mandat til at gøre det.

Scenarie 4: En våbenhvile uden en egentlig fred

Det fjerde scenarie er, at forhandlingerne fører til en våbenhvile eller en længerevarende fastfrysning af konflikten, uden at der opnås en endelig politisk løsning.

Det kan indebære, at kampene ophører langs en aftalt linje, mens spørgsmål om territorier, internationale garantier og Ukraines fremtidige sikkerhed udskydes.

For EU vil det skabe en anden type ansvar.

Ukraine vil fortsat have behov for økonomisk støtte, genopbygning, militær kapacitet og beskyttelse mod en mulig genoptagelse af krigen.

Samtidig kan spørgsmålet om internationale sikkerhedsgarantier blive helt centralt.

Frankrig og Storbritannien har sammen med andre lande allerede etableret den såkaldte Coalition of the Willing, som arbejder med planer for støtte og en mulig multinational tilstedeværelse efter en troværdig indstilling af kamphandlingerne.

Det er imidlertid ikke det samme som en fælles EU-militærstyrke, og de enkelte landes bidrag vil kræve egne politiske og juridiske beslutninger.

Hertil kommer genopbygningen.

En våbenhvile kan skabe muligheder for investeringer, infrastrukturprojekter og økonomisk normalisering. Men uden en holdbar sikkerhedsordning kan investeringerne fortsat være forbundet med betydelig risiko.

EU kan dermed ende med at få et omfattende ansvar for at stabilisere en fred, som endnu ikke har løst konfliktens grundlæggende årsager.

Scenarie 5: Forhandlingerne bryder sammen – og EU får en større selvstændig rolle

Et femte scenarie er, at det diplomatiske forsøg ikke fører til en aftale.

De grundlæggende uenigheder mellem Rusland og Ukraine er fortsat omfattende.

Rusland kræver blandt andet territoriale indrømmelser og begrænsninger af Ukraines militære og sikkerhedspolitiske muligheder. Ukraine fastholder sin suverænitet og understreger behovet for troværdige sikkerhedsgarantier.

Der er derfor ingen sikkerhed for, at de igangværende forhandlinger kan skabe et fælles grundlag.

Hvis processen går i stå, vil EU stå over for spørgsmålet om, hvordan Unionen skal understøtte Ukraine på længere sigt.

EU har allerede betydelige økonomiske og politiske instrumenter til rådighed.

Det gælder finansiel bistand, militær støtte, træning, sanktioner, energiforsyning og forsvarsindustrielt samarbejde.

Senest har EU den 9. november forlænget mandatet for sin militære træningsmission for Ukraine frem til november 2028.

Men spørgsmålet er, hvor langt europæerne vil gå, hvis krigen fortsætter, og hvis USA i højere grad overlader finansiering og støtte til Europa.

Et sådant scenarie kan føre til øget europæisk koordinering og selvstændighed.

Det kan også blotlægge uenigheder mellem medlemslandene om økonomi, våbenleverancer og det fremtidige forhold til Rusland.

Scenarie 6: Europa bliver repræsenteret af enkelte stormagter frem for EU

Der findes også et sjette scenarie, som ikke nødvendigvis handler om udfaldet af fredsforhandlingerne, men om Europas egen måde at deltage på.

Her får eksempelvis Frankrig, Tyskland og Storbritannien en større rolle i den diplomatiske proces, mens EU-institutionerne og de øvrige medlemslande primært bliver orienteret og inddraget gennem efterfølgende konsultationer.

Det kan gøre det lettere at føre hurtige forhandlinger i en mindre kreds.

Men det rejser spørgsmålet om repræsentation.

Storbritannien er ikke medlem af EU. Frankrig og Tyskland kan ikke alene forpligte Unionens øvrige medlemsstater.

Og lande som Polen, Finland, Rumænien og de baltiske stater kan have sikkerhedsinteresser, som ikke nødvendigvis er identiske med de vesteuropæiske stormagters.

En mindre europæisk forhandlingsgruppe kan derfor både fungere som en diplomatisk kanal og skabe nye uenigheder om, hvem der taler på Europas vegne.

Det er netop denne problemstilling, der nu har fået Italien og Polen til at efterlyse en tydeligere fælles europæisk linje.

EU har flere muligheder, end fraværet ved forhandlingsbordet antyder

Selv om EU ikke deltager direkte i de centrale trepartsforhandlinger, betyder det ikke, at Unionen står uden indflydelse.

EU råder over nogle af de vigtigste politiske og økonomiske instrumenter, der kan få betydning for en fremtidig aftale.

EU’s sanktioner mod Rusland er europæiske beslutninger, og deres fremtidige lempelse eller ændring skal behandles inden for EU’s egne beslutningsprocedurer.

Ukraine er samtidig kandidatland til EU, og egentlige optagelsesforhandlinger er allerede i gang. En mulig fredsaftale kan skabe nye politiske rammer, men kan ikke i sig selv erstatte Unionens optagelsesproces.

Endelig vil den ukrainske økonomi og en omfattende genopbygning være tæt forbundet med europæisk finansiering, handel og investeringer.

Det giver EU muligheder for at påvirke vilkårene for en fremtidig fred.

Men det betyder ikke automatisk, at Unionens økonomiske betydning kan omsættes til tilsvarende diplomatisk indflydelse.

Der er forskel på at kunne finansiere en løsning, at kunne blokere dele af dens gennemførelse og at kunne forme den fra begyndelsen.

Og det er netop denne forskel, der er blevet tydelig under de aktuelle forhandlinger.

Hvem kommer til at definere Europas fred?

Det er fortsat alt for tidligt at sige, hvilken retning fredsforhandlingerne bevæger sig.

Måske udvikler den amerikanskledede proces sig til en egentlig international fredsforhandling med europæisk deltagelse.

Måske bliver resultatet en begrænset våbenhvile, hvor EU får en afgørende rolle i den efterfølgende stabilisering.

Måske vil USA og Rusland forsøge at forhandle en langt bredere sikkerhedspolitisk ramme.

Og måske ender forhandlingerne endnu en gang uden en aftale, mens krigen fortsætter, og Europa må forholde sig til et langvarigt engagement i Ukraine.

Fælles for scenarierne er, at EU’s rolle endnu ikke er afklaret.

Ukraine har som suveræn stat retten til selv at tage stilling til en fredsaftale. Men en aftale, der også vedrører europæisk sikkerhed, europæiske sanktioner, finansiering og militære forpligtelser, vil uundgåeligt skulle forholde sig til de europæiske lande og institutioner.

Det gør de kommende uger interessante.

Ikke alene på grund af muligheden for at bringe krigen nærmere en afslutning.

Men fordi forløbet kan være med til at vise, hvordan Europa placerer sig i en international orden, hvor USA, Rusland og andre stormagter i stigende grad søger direkte aftaler med hinanden.

Kan EU udvikle sig fra at være den økonomiske og politiske garant for Europas sikkerhed til også at blive en selvstændig aktør i de forhandlinger, der skal definere den?

Eller vil fremtidens europæiske sikkerhed i væsentlig grad blive aftalt af andre, mens EU først kommer ind, når regningen skal betales og aftalerne skal gennemføres?

Det er måske det mest vidtrækkende spørgsmål, som fredsforhandlingerne om Ukraine nu rejser.

Og svaret er endnu ikke givet.